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土地改革是推进城镇化的重中之重下

发布时间:2021-01-25 10:18:26 阅读: 来源:加料机厂家

土地改革是推进城镇化的重中之重(下)

4. 发展农村建设用地市场  目前,土地用途转换主要由地方政府主导,需要建立健全土地转换方式。市场化的土地转换有许多优点,最为明显的是可以更有效地配置资源和减少社会紧张关系。在政府严格的规划和用途管制下,这种方法可以避免出现不必要的土地转用,因为只有当私营开发商认为转用是一项有利可图的事业,农村集体也认为交易可使他们获益时,土地转用才会发生,而且土地购买和开发的时间及价格都视市场情况而定。此外,社会的紧张关系以及被征地农民与当地政府的冲突也将会大大减少,原因在于政府不是交易的当事人,价格由市场决定。市场价格也很可能会高于政府主导土地转用时通常提供的补偿水平。

在符合规划和用途管制前提下,应允许农民集体将土地用于非农业工商业活动。然而,在现行法律下,集体建设用地不得出租给非集体单位用于商业或工业开发。此外,农村宅基地权利也受到一些限制,农民只有占有权和使用权,没有收益权,而且具有很强的集体成员身份性。为了保证今后城镇化的用地空间,促进城市与农村一体化发展,以及将现行的政府主导的土地征收和转用制度转变为更有效率的以市场为导向的土地配置制度,城乡土地市场的发展和深化以及城乡建设用地市场一体化是至关重要的。  强化并明确宅基地的相关权利。农村宅基地是中国农村土地权利体系中非常独特的一个类别。现有法律规定,宅基地只有集体组织成员才能获得,实行一户一宅,且农村宅基地的转让和租赁没有获得准许。但在现实中,许多地区的农民宅基地存在大量租赁和转让的情况。因此,宅基地制度改革面临的抉择是,如何使法律和现实更好地契合。完善农村宅基地产权制度对于促进城乡生产要素流动以及实现城乡建设用地市场统一十分重要。  法律赋予农民宅基地用益物权,但对宅基地的赋权仅限于“占有权”和“使用权”,没有“收益权”,改革应考虑将宅基地用益物权的赋权与一般用益物权同步,即延伸到包括收益权。  5. 城市周边区域土地制度的创新  将“城中村”整合到正式的城市发展进程中,会增加可用于城市发展的土地供应。整合还将提供改善低收入家庭居住条件的机遇;由于能够以更充分的土地权利来参与城市发展,此类整合还将使城市周边地区的集体组织和农村居民从城镇化过程中获得经济上的好处。如上所述,必须对《土地管理法》和其他法律进行修订,同时应颁布实施办法对“城中村”改造进行指导,使城市周边地区的农村集体组织能够合法利用集体建设用地,或将其与开发商入股、联营,以便在城市总体规划框架内进行城市商业和住宅建设。通过合理功能分区,在保留集体建设用地所有权情况下,地方政府可为上述区域集体土地建保障性住房提供奖励,同时也可避免政府征地模式下高昂的安置和拆迁成本。  6. 完善城市土地的使用  用一种更加动态性的城市规划体系代替当前这种基于各种标准的城市规划体系,对于中国而言将是十分有益的。这将有助于推动土地的高效利用,改善规划与融资之间的协调。  城市的土地使用应该更加以市场为基础。目前,在供地中偏向于工业用地以及为吸引工业投资而给予工业用地补贴的做法,使中国的结构调整难度加大,对服务业发展造成障碍,导致住房价格居高不下。此外,以公益目的划拨给各单位的土地占据了大量城市区域,且利用率低下。政府可制定措施允许此类土地的一部分进入市场,并明确土地转换用途以后的增值收益分配比例。对需求敏感的城市土地进行功能分区,以及通过拍卖来配置土地使用权,将使很多城市的工业用地量下降,并增加商业和住房用地。  城市土地市场改革还应包括提高土地二级市场交易的透明度。在城市地区,政府垄断了土地一级市场,而后续交易的市场(即二级市场)发展水平低下且缺乏透明度。地方政府都缺乏监测土地二级市场交易的手段,且当土地转用于更高价值的用途时,政府往往无法从相关土地交易中取得收益或获取价值。所以,应规定所有二级市场上交易和再开发的城市土地都应在当地土地行政主管部门进行登记,更加完善的登记制度可使地方政府从交易中收取费用,并从城市土地升值中获益。  灵活的城市分区有助于鼓励更高效的城市开发,降低将农地转为城市用地的需要(世界银行,2008)。容积率是衡量建筑密度的一个指标,最好以单个建筑地块来衡量,而不是在大型街区的层面衡量;可以制订更简洁的审批程序,以便现有地块可以根据市场需求和开发重点来提高密度,提高现有建成区密度的激励,减少城市边缘的开发;还可以改革规划体系,允许开发商将大型街区加以分割,向第三方出售单个地块,而对每个地块都有具体的容积率和分区规定。一旦土地价格上涨,这类改革就会推动土地交易大量出现,对提高现有城区的建筑密度非常有效。  新的土地开发中应当鼓励较小地块的开发和混合用途开发。中国的城市应从大型街区模式转向小地块模式,同时改善小地块的连通性。  优化土地利用和提高密度,需要在建筑物、社区和大都市区几个层面进行。  实行不动产税,有助于优化土地利用。  7. 将土地利用规划与住房、基础设施和融资问题统筹考虑  土地利用规划必须与基础设施建设统筹考虑,不仅要满足当前的需求,还要考虑未来的需求。提高城市密度可以推动经济发展,但这也需要进行额外的基础设施投资,以确保高密度带来的益处不被拥堵成本、环境成本或其他成本所抵消。中国面临独一无二的历史机遇,采用公交导向发展(Transit-Oriented Development,TOD)模式,并沿城市主要交通走廊最大程度地完善和强化土地利用。  可将开发活动集中于城市交通走廊沿线地带。随着公共交通的改善,对某些公交走廊可允许更高的开发密度,允许地方政府将走廊地带以外增长缓慢地区的土地转用指标用于走廊地带。为推动交通节点附近的协调开发,市政规划分区的改变程序可以有所简化,允许公交站点周围和特定的道路、地块周围有更高的容积率、人口密度和建筑高度。  可对现有的城市地区进行改造,提供可负担的住房,减少低密度开发和城市扩张。国际经验表明,郊区的开发虽然可以带来经济效益,但通常在5—7年达到峰值后就开始减退。城市核心地区的改造由于涉及更为复杂的土木建设,不仅要对公共空间加以升级,还要改善目前所需的服务,因此需要更高的前期成本。但一旦恢复了这些地区的活力,这些核心地区就可以在较长时间内吸引更多的投资,具有自我延续发展的能力。  可提供恰当的激励,来确保以可负担的价格建设所需的住房。城市分区政策,可以要求开发商或给予其激励,在新的大型住宅开发/混合用途开发项目中,建设面向包括低收入群体在内的住房。经合组织国家中,低收入住房占住房存量的比例通常为10%—20%。可以允许开发商和房地产业主提高建筑密度,使用额外的容积率来提供低收入家庭住房和可负担住房。此外,政府还可以提供专门补贴用于可负担住房的建设。  在城市开发过程中整合“城中村”的土地,可以增加低收入住房的供给。随着今后农村土地产权的明晰,城郊地区的农村集体经济组织可能会面临新的机遇,即在城市总体规划的框架内开发或出租集体建设用地,将其用于商业及住宅开发。目前这种以试点为基础的方式,将使得失去农业收入的农村集体及其成员从城市土地开发中获得收入。

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