放宽视野理性建设自贸区

国家设立上海自贸区，重在探索管理制度创新。这种创新不是新的优惠政策，而是在深化改革、扩大开放方面摸索经验，并在成熟之后有秩序向全国推广。目前，从各地反映出来的自贸区“申报热”，大有落入要政策要优惠的“制度套利”窠臼。

之所以强调这一点，不仅仅是因为要防范已经挂牌运行的上海自贸区没有扎扎实实把产业发展和改革试验的工作重心做好，更是因为目前有部分地区，甚至是完全不具备基本经济条件的地区“一窝蜂”申办自贸区，而且侧重点都放到了争取各类优惠政策上面，却把自贸区试验初衷的重心——改革置诸脑后，更完全不顾他们所争取的东西可能带来的负面后果。

上海自贸区成立后，不少地方纷纷申报新的自贸区。这种热情可以理解，但从效果来说，却未必是最佳选择。须知，自贸区不仅有可能因为设置和功能定位不当而扭曲市场运行，而且需要额外的特殊监管体系。

因为，一个运行良好的自贸区在管理方面需要巨大的固定成本，只有分摊到规模巨大的对外经贸上为之服务，才能取得规模效益。否则，投入运行的自贸区要么因成本过高而始终发展不起来，要么就是放任自流，以至于自贸区沦为扰乱本地区乃至全国经济秩序的“重灾区”。

甚至如果片面追求扩大对外开放，还有可能损害对内开放和建设统一国内市场的努力与效果。

力避“制度套利”冲动

上海自贸区既然名曰“试验”，就与其他所有试验一样存在失败的风险，以至于不能在产业发展和产业结构选择方面扎扎实实打好实体经济部门的基础。

外界注意到，在宣布上海自贸区计划之后，当地房地产市场的暴涨、资本市场对上海自贸区概念股的爆炒、其他地区跟风申办自贸区的狂热和资本市场相应“炒地图”之风兴起……这一切都暴露了这种风险的现实可能性。

虽然某些行为背后往往打着抓住“改革红利”的旗号，但也要看到，一些所谓的“改革”并不是扎扎实实的管理制度创新和效率提高，反倒为房地产、金融类资产市场炒作创造单方面的自由化便利。尤其是金融市场，在中央宣布上海自贸区构想之后，一些观点集中于对其服务贸易、金融业发展的“想象”，而避谈实体经济基础，甚至一些主张完全背离基本的经济常识。

比如，上海自贸区内将单独开放资本项目，上海自贸区内将单独实现人民币完全自由兑换自由浮动等等。事实上，除非上海自贸区内单独流通另外一种货币而不是人民币，否则这些主张在技术上就完全是行不通的。

虽然后来颁布的上海自贸区金融改革方案最终还是选择了符合实际的内外分离型离岸金融中心模式，但前述现象却提醒我们需要重视防范非理性“金融热”和“自贸区热”相结合所带来的风险。

须知，在中国地方政府的竞争中，金融业已经成为许多地方争取的经济高地。发达地区自不待言，就是在一些欠发达地区，地方政府领导人也雄心勃勃提出要建设像香港、迪拜那般宏伟的金融中心。

对于一个大国而言，只有服务于实体经济部门才是实现金融稳健可持续发展的唯一道路。不管是发达的东南沿海希望更上层楼，还是作为后发地区的中西部城市建设金融中心力图实现“赶超”，都需要铭记这一点。否则，“金融热”就可能会成为一只越吹越大的“风险泡沫”。

负面清单模式需承担更大风险

即使是符合产业导向的改革措施，也必须看到其中蕴藏的潜在风险并时刻注意防范，例如对外资的负面清单管理。

在正面清单管理模式下，一国一般只会将其能够经受住国际化竞争的产业部门纳入到清单之中。因此，在向外资开放领域越来越多的背后，是其能够经受住国际化竞争的产业部门越来越多。这意味着，这种清单项目增加的行为，顺应了外资及其母国政府的利益，不会产生矛盾。至于不断涌现的新产业、新技术部门，如果在实践中发现不宜对外资开放，在正面清单管理模式下，只要原来没有纳入准许开放的目录，东道国就掌握着决定是否准许开放、开放时机的主动权。

但在负面清单管理模式下，如果新产业、新技术部门在当初没有纳入负面清单，日后一旦发现不宜对外资开放，要想将其纳入负面清单，必然与外资及其母国发生利益矛盾。即使最终成功，也肯定需要巨大的谈判成本，东道国甚至还要丧失一部分自由决策的主动权。如果最终发展成为诉诸国际投资争端解决中心(ICSID)的官司而又是东道国败诉的话，败诉的东道国政府往往还要承担经济赔偿。

这种状况，甚至是30余年来力推负面清单管理模式的美国政府有时也难以招架。例如，在北美自由贸易协定下，加拿大投资者截至2009年底就对美国政府发起了至少15起国际诉讼，要求美国政府给予赔偿，理由是美国政府的行为降低了他们在美投资的价值。

更有甚者，印尼政府由于2月份在与英国丘吉尔矿业公共有限公司关于煤矿资产的争端中首轮败诉，赔偿金额可能多达10.5亿美元，还可能在国际投资争端解决中心遭遇另外数十起诉讼。印尼政府不得不于3月末宣布，终止全部67项双边投资协定，在国际投资市场引起强烈震动。

这些事实表明，作为东道国，对外资采取负面清单管理模式比正面清单管理模式要承担更大风险压力，因为这种方式对前瞻能力的要求更高。因此，我们是该积极稳妥组织试验，在管理水平最高的地区取得经验后有秩序推广，从源头降低、消除发生这类风险的概率。否则，急匆匆盲目全面铺开，埋下隐患，日后爆发之际又不得不一刀切全面退回，物质成本和国际形象都将遭到巨大损失。

开拓自贸区框架外的发展机遇

30多年来，从经济特区、经济技术开发区到保税区、出口加工区，中国建立了一系列的、多样化的特殊功能区，且多数是为了发展外向型经济而设立的。这些特殊功能区曾经为我国经济，特别是对外经贸快速发展发挥了重大作用，但在其发展过程中太多地使用了特殊的财税、土地优惠措施，乃至环境倾销和社会倾销，从而扭曲了市场机制和企业行为，有些还需要额外的特殊监管体系，这对于建设统一的国内市场是不利的，对此必须加以节制和引导。

所以，尽管自贸区必然会适度扩编，但对于全国绝大多数省区而言，更现实的做法是对接利用上海自贸区，而不是盲目追求类似的政策。那些条件、禀赋差距较大的地区，与其游说中央索取种种不现实的甚至是违反经济规律的特惠而企图建设自己的自贸区，不如多考虑如何与上海自贸区和在此之后最有潜力的自贸区候选者对接，借力发展自己。

正如十八届三中全会所强调的“市场在资源配置中起决定性作用”，作为后发者的内陆沿边地区要谋求发展，尤其需要制定符合客观经济规律的目标和策略。倘若目标和策略失误，违反本地区的资源禀赋和比较优势，必然无法建立真正有竞争力的产业。

实际上，对于全国许多地区，特别是中西部内陆地区而言，发展的机会并不仅仅存在于自贸区框架之下，在这个框架之外同样存在广大的发展天地。

如四川、重庆位居陆地丝绸之路北线、中线和南线的交汇点，而且是这一线路上唯一有基础、有条件大规模发展制造业的地区，加快对该地区产业转移步伐，利用该地区渝新欧铁路运输线、蓉新欧铁路运输线的优势占据中亚、俄罗斯和缅北、泰北、老挝内陆沿线市场，同时为缅甸、泰北、老挝资源提供需求，潜力可观。

这些地区目前该做的不应当是盲目卷入申请自贸区的热潮，以至于陷入争夺优惠而不注重改革创新的泥淖。相反，开展在产业转移和“一路一带”框架下的设计更加可行。(文/梅新育 作者单位：商务部国际贸易经济合作研究院)

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